"Una
descentralización centralizada
Exigencias de la SEP y reclamos de los estados
Insuficiente la información que se proporciona a la opinión pública
La legislación no prevé un organismo para la coordinación entre la federación y los estados"
Exigencias de la SEP y reclamos de los estados
Insuficiente la información que se proporciona a la opinión pública
La legislación no prevé un organismo para la coordinación entre la federación y los estados"
A
siete años de adoptada, la decisión de descentralizar la enseñanza básica y
normal se aprecia a la vez como medida de gran trascendencia por sus
potenciales efectos sobre la organización, eficiencia y calidad del servicio
educativo, y como origen de nuevas situaciones que plantean problemas inéditos.
La
llamada "federalización" ha contribuido sin duda a reactivar el
interés de la sociedad por la educación, estimulado a muchos gobiernos
estatales a asumir mayores responsabilidades, aligerado trámites
administrativos y acercado algunas decisiones a aquéllos a quienes afectan.
Como la nueva configuración del sistema educativo requiere tiempo para
consolidarse y, además, el proceso descentralizador sigue extendiéndose a otros
niveles, tipos y servicios educativos, no es fácil establecer un balance
equilibrado de sus logros y limitaciones al presente. Señalamos aquí algunos de
sus problemas irresueltos.
Los informes de labores de este
gobierno reportan importantes avances en la federalización: a partir de 1992
son 22 los estados que han promulgado leyes educativas que toman en cuenta la
situación definida por la Ley General de Educación (LGE); quedan sólo 9
entidades en las que aún no se han fusionado los organismos ex-federal y
estatal de los servicios educativos; y se ha logrado establecer un mecanismo de
comunicación entre las autoridades federales y estatales; en el último año se
realizaron 42 reuniones de funcionarios, aunque no se informa acerca de los
temas discutidos ni de los acuerdos tomados.
Se descentraliza sólo la operación
En realidad nunca se ha sometido a
debate público el tipo de relación que -dentro del federalismo constitucional y
de los ordenamientos de la LGE- conviene se establezca entre la federación y
los estados, y por tanto el grado de autonomía de que deban disponer éstos para
planificar sus subsistemas, adaptar las normas nacionales a sus necesidades o
introducir innovaciones organizativas o pedagógicas. No son pocas las
atribuciones que asigna la LGE a la federación o a los estados y municipios que
admiten interpretaciones diversas, además de que está en pie el principio
constitucional de que "las funciones no expresamente concedidas a la federación
se entienden reservadas a los estados" (art. 124).
El
actual gobierno no ha estimulado ese necesario debate; ha seguido entendiendo
la federalización fundamentalmente como la transferencia de recursos económicos
a los estados y delegación de las responsabilidades operativas; lejos de esta
concepción queda la posibilidad de que las entidades federativas dispongan de
una verdadera capacidad de decisión que, siendo respetuosa de la necesaria
unidad de la educación nacional, fuese congruente con su soberanía en materia
educativa.
Son
escasos los márgenes en que los estados pueden hacer valer sus propias
prioridades respecto a niveles y modalidades escolares, adaptaciones
curriculares o sistemas de actualización del magisterio.
Descentralización centralizadora
Algunos gobiernos
estatales califican el actual proceso como "descentralización
centralizadora" no sólo por el predominio de las atribuciones federales en
la legislación, sino por los controles administrativos y financieros que la
Secretaría de Educación Pública (SEP) les aplica. Desde luego, se preguntan por
qué no ha disminuido la burocracia central de la SEP si los estados han asumido
muchas de las funciones que anteriormente desempeñaban instancias federales;
las autoridades federales nunca han informado acerca de reducciones de su
personal.
Además,
esta tendencia centralizadora se evidencia si se analizan las políticas
financieras que han guiado la descentralización. A partir de 1993 la SEP,
además de transferir a los estados los recursos necesarios para la operación de
la enseñanza básica y normal (antes a través del ramo 25, ahora del 33), se
reserva en el ramo 11 otros recursos destinados al funcionamiento de las
oficinas centrales y de los organismos descentralizados. Las tendencias que han
seguido ambas cantidades en los últimos años muestran que los fondos que la SEP
se reserva para sí misma han crecido fuera de toda proporción: calculados por
habitante y por alumno (de enseñanza básica), han aumentado respecto a 1994 en
181% por habitante y en 171% por alumno, en términos reales. En cambio el total
de las aportaciones federales a los estados para la enseñanza básica y normal
ha aumentado apenas en 3.5% (por habitante) y 1.6% (por alumno) respecto a 1994
(además de que en 1999 descendieron, respecto a 1998, en -2.8% y -3.1%
respectivamente). En otras palabras, se transfiere a los estados casi
exclusivamente el "irreductible" o "regularizable" (los
sueldos y prestaciones del personal), en tanto que la Secretaría se ha
reservado en forma creciente los recursos destinados a innovación, mejoramiento
del magisterio, apoyos didácticos y otros programas de los que depende
fundamentalmente la elevación de la calidad educativa.
Ciertamente
muchos de los programas que la SEP realiza con estos recursos (libros de texto,
Edusat, por ejemplo) redundan en beneficio de las entidades; lo que queremos
señalar es que las pautas de financiamiento decididas unilateralmente por la
SEP reflejan una concepción de la federalización en la que el gobierno federal
mantiene una directividad operativa muy distante de la que sería congruente con
el federalismo establecido en la Constitución. Decisiones como éstas debieran
ser tomadas conjuntamente con los estados soberanos.
El
carácter centralizador de la federalización se evidencia en las exigencias que
plantea la SEP a las autoridades estatales; suele decidirse que ahora la SEP
exige a los estados que logren con menos recursos lo que ella, con más, no pudo
lograr durante décadas; se los presiona a alcanzar metas de cobertura y niveles
de eficiencia y calidad, sin facilitarles los recursos necesarios, lo que
genera tensiones e inconformidades.
Muchos
gobiernos estatales afirman que estarían dispuestos a aportar mayores recursos
a la educación con tal de que se establecieran criterios de financiamiento
objetivos y más equitativos; piden, por ejemplo, que se reformen las
disposiciones fiscales que determinan que las empresas paguen sus impuestos en
la entidad federativa en la que tienen su domicilio fiscal (en muchos casos en
el Distrito Federal) aunque operen y obtengan sus utilidades en otras. El
ejecutivo federal se ha limitado a exhortar a los gobiernos estatales a aportar
más fondos a la educación; no es de extrañar que el gasto educativo de los
estados, en su conjunto, esté disminuyendo en términos reales..
No
es el único punto de fricción el del financiamiento; la federalización provoca
situaciones inéditas y diferencias de apreciación en muchos campos. De parte de
la SEP hay insatisfacción con las entidades federativas sobre todo en dos
asuntos: el incumplimiento de éstas de su obligación de entregar información
veraz y oportuna sobre el funcionamiento de sus sistemas educativos, y la
fundada sospecha de que, en algunos casos, los recursos educativos que les
transfiere la federación no se aplican íntegramente a sus fines; jurídicamente
no es claro si el uso de esos recursos debe estar sujeto o no a una supervisión
federal.
De
parte de los gobiernos estatales se reprocha a la federación que sea ella la
que lleva a cabo las negociaciones salariales anuales, sin que participen en
ella los estados, aunque las consecuencias posteriores deberán ser afrontadas
por éstos. Hay inconformidad también respecto a las modalidades con que operan
los programas compensatorios diseñados desde el centro, y se advierten
diferentes concepciones respecto a lo que debe ser el "sistema nacional de
formación, actualización, capacitación y superación" de los maestros de
que habla la LGE (art. 12). Algunos gobiernos estatales surgidos de partidos de
oposición se quejan también de un trato discriminatorio.
La discusión integral de la
descentralización educativa debiera incluir otros temas, como su extensión al
nivel municipal o sus implicaciones sindicales, asuntos que trataremos en otra
ocasión.
Interrogantes
- Por su trascendencia, el proceso de
federalización educativa interesa vivamente a la opinión pública. ¿Por qué
no informan las autoridades educativas centrales sobre los temas que se
discuten y los acuerdos que se toman entre las autoridades federal y
estatales?
- Es muy positivo que exista ya un mecanismo
informal que facilita la comunicación y la coordinación entre los niveles
de gobierno federal y estatal, pero ni en la legislación ni en la
estructura administrativa están representados los estados. ¿No debiera
crearse un organismo estable y reglamentado con este objeto?
- La experiencia de la descentralización
educativa abre desde otro ángulo la pregunta que Observatorio Ciudadano ha
planteado ya en otras ocasiones respecto a la rendición de cuentas de las
autoridades educativas, particularmente respecto al sujeto social (más
allá del sujeto formal que es el Congreso de la Unión), ante el cual las
autoridades deben dar cuenta de sus acciones.
Referencias
D.R.
Observatorio Ciudadano de la Educación
Redacción:
Alejandro Canales, María de Ibarrola, Pablo Latapí Sarre, Javier Mendoza
Rojas, Carlos Muñoz Izquierdo, Elsie Rockwell, Roberto Rodríguez , Lorenza
Villa Lever.
Abril
24 de 1999
